考驗一個國家海上的搜救實力往往是在重大事故之后，這使得搜救實力的提升往往伴隨著長時間“待命”式成長這一模式。不可否認，近幾年，我國的海上搜救水平在搜救裝備數量大幅增加及性能明顯提升的帶動下得到了空前發展。但成績背后，我們也客觀地看到，與之不相稱的軟實力滯后也帶來了一系列問題及困擾。那么，對于搜救軟實力中的搜救配套法案，又應該如何發展完善？帶著問題記者采訪了大連海事大學法學院教授、國際海事法律研究中心主任郭萍博士。

        記者：請您介紹一下國內外與搜救相關的公約。
        郭萍：目前專門涉及海上搜救的國際公約是1979年《國際海上搜尋和救助公約》（以下簡稱《搜救公約》），《1982年聯合國海洋法公約》（以下簡稱《海洋法公約》）也有個別條款涉及國際合作進行海上搜救的內容。除此以外，還有涉及到海難救助民事權利義務方面的國際公約，主要包括《1910年統一海難援助和救助某些法律規定公約》及修訂該公約的1967年議定書以及《1989年國際救助公約》（以下簡稱1989年救助公約）。目前中國是《搜救公約》、《海洋法公約》以及《1989年救助公約》的成員國，有關搜尋救助內容在我國1983年《海上交通安全法》中已有所體現（該法面臨修改），有關救助報酬等民事權利義務的規定，體現在《海商法》第九章“海難救助”中。
        記者：近來一段時間，我們注意到不少遠海搜救案例。其中一個值得關注的問題是搜救過程中的所謂“就近原則”，事故發生海域的臨近國是否有義務第一時間進行救援？其是否存在彈性？
        郭萍：1979年《國際海上搜尋和救助公約》明確強調為了保護海上人命安全，以及能夠在各國之間協調海上及?？瞻踩顒拥男枰?，各個公約成員國應當向海上遇險人員提供援助，沿海國應當為海岸值守、搜尋救助等方面提供適當而有效的安排。
        但是，該公約本身并沒有規定公約成員國實質性以及具體權利、義務，只是在公約第2 條明確規定，不應損害《1982年聯合國海洋法公約》的規定，也不應損害各國在海洋法及沿海國、船旗國管轄權的形式和范圍內提出的主張和法律意見。同時該《搜救公約》也不得與其他國際公約中規定的船舶義務或權利相抵觸。
        根據《搜救公約》附則的規定，各個成員國應當保證為在其海岸附近的海上遇險人員提供適當搜救服務，并且每一個搜救區域需要通過有關締約國之間的訂立協議予以建立，但是此種搜救區域的劃分，不涉及也不得損害根據《海洋法公約》各個國家之間邊界的劃分。因此根據《搜救公約》，原則上各國應當在沿岸范圍內從事搜救行為，即你所提及的“就近原則”。并且根據《搜救公約》，即使各締約國在搜救區域的具體范圍方面不能達成共識，也應當盡最大努力就該區域內提供搜救服務安排方面達成協議。對海上遇難人員的搜救，不考慮遇險人員的國籍或身份。
        除另有協議外，每一締約的沿岸國在其法律、法規規定的范圍內，應當批準其他締約國救助部門在沿岸國海域從事單純為了搜尋海難地點和救助遇險人員進入或者穿越沿岸國領?；蝾I土的行為。因此遇險人員的國籍所在國如果也是搜救公約的締約國的話，可以在滿足上述條件的前提下，在《搜救公約》的沿岸國進行搜救活動。
        記者：2005年我國制定發布了海上搜救預案。馬航事件出現后，不少業內人士認為，我國在境外海域的搜救上還存在缺失。您如何看待這一問題？在毗連區的救撈問題上，預案還需補充哪些內容？
        郭萍：目前我國搜救工作是在《海洋法公約》及相關國內法規定的海域管轄范圍內進行的。而且涉海行政主管部門，都有明確的海域管轄范圍和事項。因此就沿?；蚪Ｋ丫榷?，問題不如遠?；蛏詈Ｄ敲疵黠@。對于我國領海以外專屬經濟區或毗連區范圍內的海上搜救，由于受距離、人力、物力等限制，我國搜救預案還不能及時落實和實施。
        去年馬航事件后，我們注意到國家已經派遣軍用船舶、海事行政執法船舶進行搜救，應當說這是落實海上搜救預案和體現我國政府對國民保護的原則。至于我國能否直接參與我國管轄海域以外的搜尋救助活動，一是要看我國與遇難地管轄國家之間是否存在搜救協議或其他相關協議；二是在經過遇難地管轄國家搜救主管部門同意的情況下，有權為了確定海難發生地點和救助遇險人員的目的，在遇難地管轄國家的領海從事搜救工作。由于我國已經參加了與搜救、救助有關的國際公約，因此在國內立法方面，也初步搭建了有關海上搜尋、救助方面的法律體系。但是在海上搜尋救助方面還遠遠不能滿足我國對外貿易和海上活動的需要，一些規定還不夠細化，我國已經參加的與搜救有關的國際公約的規定也相對比較原則化，特別是涉及國家間合作問題的，更是需要通過簽訂雙邊或多邊協議予以完善。
        記者：剛才您談到國內搜救相關法律問題。聽說我國海上搜救雖然由各級搜救中心全面負責，但在組織過程中搜救指揮關系比較復雜。這一現象也導致了國家主管機關在海難救助中的法律地位、法律關系、救助報酬請求權等方面仍然存在著諸多爭議和誤解，這些爭議和誤解有沒有什么具體事例？
        郭萍：海上搜救工作非常復雜，需要協調方方面面的人力、物力、財力等，同時也涉及到很多涉海的行政管理部門，甚至必要時應得到軍方的支持和援助。當然這其中也少不了各級政府的幫助和支持。我國《海洋環境保護法》對涉海管理部門之間的權限進行明確規定，即通常所說的“九龍治海”。近年來我國對涉海行政管理部門進行了一些機構改革，專門成立了海警局，但是就涉海管理機構而言，仍然存在多家機構并存的現象，還無法實現如美國海岸警衛隊、日本海上保安廳等類似的統一海上執法機構。目前在交通運輸部直屬的國家海事局之下，專門設立了國家海上搜救中心，負責協調各有關部門完成具體的海上搜救工作。舉個例子，作為海事行政主管部門的各級海事局經常會參與或涉及海上搜救和救助工作。但對于國家主管機關是否能夠主張救助報酬，確實在司法實踐中存在一些爭議，也有相關的案例。
        記者：能夠具體談一談您所說的這一問題么？
        郭萍：關于國家主管機關從事或控制的救助問題，1989年救助公約第5 條對此做出明確規定，即“不影響國內法或國際公約有關國家主管機關從事或控制救助作業的任何規定。從事救助作業的救助人有權根據公約規定獲得救助報酬和補償。負責進行救助作業的主管當局享有救助報酬或補償的范圍，應當依據該主管當局所在國的法律確定”。該公約明確規定了救助報酬、特別補償等概念、相關計算標準以及二者之間的關系。但是我國《海商法》第9章將該公約內容轉化成國內法時，僅僅在第192條規定了“國家有關主管機關從事或者控制的救助作業，救助方有權享受本章規定的關于救助作業的權利和補償。”而根據我國《海上交通安全法》的相關規定，為了保障海上交通安全和保護海洋環境，國家主管機關有對海上遇難船舶和人員搜尋救助的義務。這樣就可能出現與法律規定之間的沖突。
        國家主管機關從事海上救助到底是義務，從而不得主張任何救助報酬，還是可以在救助成功后，依據海商法賦予的權利，主張救助報酬？對此，司法實踐中也存在兩種主要觀點：一種觀點認為，國家主管機關不能主張任何救助報酬；另一種觀點認為可以主張救助報酬。在后一種觀點之下，又存在兩種不同的爭論：其一，國家主管機構不受任何因素的影響，享有完全的救助報酬請求權。其二，畢竟主管機關參與的救助不同于一般商業救助公司，因此其獲得的救助報酬應當適當低于專業救助公司，即應當扣除國家財政撥款其用于海上交通安全行政執法的部分。
        記者：您認為應該如何看待這一問題？
        郭萍：鑒于國家財力、物力投入的限制，目前作為海事安全管理的各級海事局尚不具備完全從事海難搜尋和救助的力量，而往往需要動用專業救助公司或其他社會力量，或者緊急情況下調動遇險船舶周邊的其他商船從事救助活動。如果完全剝奪國家主管機關從事或控制救助獲得救助報酬權利的話，則間接地會剝奪海事局以外其他社會力量從事救助后獲得救助報酬的權利，甚至會產生在很大程度上影響對海上遇難人員及時提供援助的問題。因此本人的意見是應當賦予國家主管機關主張救助報酬，但是應區別于從事商事活動的專業救助公司或人員。
        拿馬航事件舉例，搜救過程中也有商事船舶受搜救中心指令前往疑似海域參與搜救工作。實際上即使該商船在未能成功救助遇難財產獲得救助報酬的情況下，也可以依據船舶被征用的理由，獲得部分國家補償。同時如果商船上載有貨物，那么因搜救造成貨物損失等，承運人可以依據海商法的規定免除對貨損的賠償責任。
        記者：近幾年，越來越多搜救任務都圍繞中國南海進行。南海區域海況較其他地區復雜，且又是“敏感區域”。您認為，我國應該就該區域補充哪些搜救法律法規？同時需要哪些硬件配合？
        郭萍：南海問題涉及國家主權，我國歷來主張中國對南海的主權權利。但是鑒于南海目前的狀況，應該對我國有關搜救（主要是海上交通安全法）、有關國家主管機關從事或控制的救助等方面的法律規定予以細化，以增強相關預案的合法性、操作性、合理性。鑒于南海是中國與東南亞、非洲、歐洲等國家從事國際貿易海上運輸的戰略通道，為了保證中國商船及財產、人員安全，建議能夠在海南設立專門的搜救機構，以更好地快速、有效提供海上搜尋救助服務。
        記者：近些年國際海上救助公約有什么發展？如今公約更趨向往哪些方面拓展？
        郭萍：就救助公約而言，近年來的熱點問題是針對救助報酬或特別補償方面的。因為《1989年救助公約》首次提及特別補償的概念，并且在救助報酬的考慮因素中涉及到救助人保護海洋環境所付出的技能和努力，因此目前公約的發展已經更多地考慮到環境保護因素或者稱之為環境救助問題，不限于傳統的財產救助。受當時公約各方面因素限制，公約規定的特別補償條款的適用范圍非常局限，計算本身也非常復雜，產生了很多問題。因此針對公約這一問題，救助實踐中，船東互保協會集團、國際救助聯盟等國際組織共同起草制定了SCOPIC條款來解決上述問題。該條款制訂于1999年，先后在2005、2007、2011年進行修訂。近二三年國際社會也在呼吁修改《1989年救助公約》，希望能夠真正從保護海洋環境的角度，提出“救助環境”的概念，并能夠將SCOPIC條款中的部分內容吸收到《1989年救助公約》中。國際海事委員會（CMI）近年來的幾次大會上，都專門設置有關修改《1989年救助公約》的議題，但是鑒于救助報酬、特別補償的最終負擔方是保險公司和船東互保協會，因為涉及各方利益的妥協和協調，目前尚沒有明確的結論。預計在未來幾年，如果《1989年救助公約》進行修訂的話，公約中很有可能會有專門涉及環境救助的相關規定及制度。
        記者：以往的海上救助公約都是針對失事船舶搜救工作制定的。針對失事飛機，海上救助公約是否有相應的內容與之匹配？
        郭萍：《1989年救助公約》針對的救助標是處于危險中的海上財產。雖然大多數針對遇險船舶，但是并沒有限于船舶本身。這個海上財產，可以是海上任何遇險的財產，只要這些財產不是永久性，也不是有意地依附于岸線的任何類型的財產，因此也包括遇難墜海的飛機。如果救助人就遇難的飛機進行了成功的救助打撈，殘骸還有部分價值的，救助人都可以向飛機的所有人主張救助報酬，當然救助報酬計算中的一個重要原則就是，救助報酬不得超過被救財產的價值。如果最終搜尋的結果是沒有發現殘骸，或者殘害已經沒有價值，則參與搜救的各國搜救費用如何分擔，需要與遇難飛機的財產所有人及失事國政府進行協商解決，公約本身對此沒有答案。
        記者：最后還是要回到主線上來。綜合我國搜救法律法規與國際上的救助公約，您認為在哪些方面還需要進一步補充、優化？
        郭萍：我認為在民事責任方面有待補充。其實《1989年救助公約》本身也存在一些限制，例如沒有規定對就位的從事勘探、開發的固定式或浮動式鉆井平臺的救助問題，例如2011年在渤海灣發生的美國康菲公司蓬萊19-3鉆井平臺溢油事故就是很好的例子。這些必須通過國內法予以解決。因此建議將來我國在修改海商法第九章相關規定或者海洋環境保護法中，能夠對這一問題予以明確。還有就是在海商法修改時，能夠對一些條文以及用語的表述、國家主管機關從事或控制的救助問題、環境救助等問題予以明確。